22 de octubre de 2016

CONCEPTUALIZACIÓN DE LA PLANIFICACIÓN COMARCAL DE GUNAYALA: AVANCES

Geodisio Castillo

El fortalecimiento del gobierno del pueblo dule de Gunayala (Kuna Yala) es un tema clave para el proceso de desarrollo autónomo y, por ende, de la descentralización del país. En este sentido, la dirigencia del pueblo dule, consciente en la construcción del futuro, incorpora un nuevo modelo de gestión pública basado en un enfoque territorial ecosistémico o ambiental; es decir, basadas en los principios de la cultura y ecología (Toledo, 1992), que enfatice la promoción del desarrollo económico solidario, cultural, ambiental y humano de Gunayala de manera integral. Este modelo permite la construcción y movilización de los recursos de la Comarca en función del desarrollo de sus objetivos estratégicos y sus ventajas comparativas y competitivas.

Desarrollando capacidades. Taller de conservación de suelo y agua,
con participación de las mujeres, Digir. Foto: Yonilia C.
En tal sentido, para hacer una efectiva, eficiente e incluyente gestión del desarrollo local, se requiere de instrumentos y enfoques, que, desde la planificación, orienten las acciones y permitan medir los esfuerzos a favor del desarrollo comarcal. La planificación es la acción de decidir, antes de actuar, lo que se desea hacer, cómo se hará, cuándo se realizará, quién ha de hacerlo, con qué se hará y cómo se controlará en un período específico, todo ello con el fin de lograr los objetivos propuestos con calidad y eficiencia.

Tomando en cuenta lo dicho en líneas anteriores, la Junta Ejecutiva del Congreso General Guna (CGG), da los primeros pasos, convocando a todas sus unidades (secretarias, comisiones, juntas ejecutivas y otras estancias) para que elaboren y presenten sus planes operativos con presupuesto – POA 2016-2017, que en conjunto representan las acciones a tomar en forma planificada de los congresos generales[1] – Summaggaled, Namaggaled, a partir de la estrategia formulada – PEGY 2025. La jornada de trabajo se realizó desde el 1 al 15 de octubre.

Las unidades que conforman el Congreso General Guna (CGG)[2], si bien ya tienen conocimientos del ejercicio de planificación, deben avanzar más, porque la planificación no se aprende de un día a otro. El ejercicio se inició con una inducción. Principalmente sobre la estrategia PEGY 2025, elaboración de POAs, normas – Igardummadwala y normas administrativas (manuales, reglamentos, ya están elaborados para ser presentados en la Asamblea del Congreso General).

El ejercicio, no terminó el día 15 de octubre, porque ello conlleva un proceso de aprendizaje. Este proceso continuará después de la asamblea ordinaria del CGG, que se celebrará los días del 27 al 30 de octubre en la comunidad de Uggubseni. Porque, además, será necesario darles inducción a los nuevos funcionarios – Contralor(a), Administrador(a) y Tesorero(a), que serán escogidos en la asamblea.

Las unidades y las juntas ejecutivas de los Congresos Generales (como unidades responsables y de toma de decisiones), continuarán con el ejercicio de planificación en todo el mes de noviembre. Porque ello demostró cuán necesario es la planificación. Porque induce a las unidades del CGG a gestionar actividades por resultados y, por lo tanto, los presupuestos se enmarcan dentro de las realidades y así se deja de improvisar; porque la improvisación trae como consecuencias el mal uso de los fondos asignados.

EL SISTEMA DE PLANIFICACIÓN COMARCAL

Para que exista una adecuada coherencia en las actuaciones del gobierno comarcal dule, los instrumentos de planificación deben articularse en la forma de un “sistema”, asegurando una relación de interdependencia entre todos ellos. Lo que hará que las unidades ejecutoras de los congresos generales trabajen integralmente y no como unidades separadas, como se viene realizándose. En el contexto actual de la Comarca Gunayala, el sistema de planificación comarcal está conformado principalmente por tres planes:

·         Plan Estratégico de Desarrollo Integral o bien, Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025 (PEGY 2025)

·         Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD)

·         Plan Operativo Anual (POA)

Plan Estratégico de Gunayala (PEGY 2025)
PEGY 2025, es el paraguas. Es el plan que dice, en sus primeros párrafos de introducción:

“El PEGY 2025, Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025, es un documento marco orientador, que permite ver las grandes preocupaciones y necesidades del territorio guna, y está sujeto a cambios o ajustes que imponen las coyunturas socioeconómicas, políticas, administrativas del momento, y tiene una perspectiva de mediano y largo plazo en todas las temáticas que afronta”.

“El Plan se formula para orientar y concretar las líneas estratégicas de acción del gobierno de la Comarca Gunayala, en un contexto que presenta tendencias e indicadores que expresan cambios en las dinámicas socioculturales, socioeconómicas y ambientales a escala comarcal, influenciadas por la globalización mundial”.

En otros párrafos dice:

“Es urgente el diseño de una nueva estrategia de desarrollo socioeconómico, cultural, ambiental y político de Gunayala, a falta de eso, corremos un alto riesgo de una profunda crisis en la que ya nos estamos sumergiendo y que ya empieza a trastocar las estructuras organizativas socio-culturales de nuestro pueblo”.

“Ante la realidad actual, Gunayala se debe enfrentar a los nuevos retos teniendo presente la línea conductora, fijada por los abuelos y abuelas que consolidaron la cultura y la historia del pueblo guna, y que supieron vivir la realidad del presente sin dejar el pasado, y sobre el pasado se proyectaron hacia el futuro”.

Se ha atrasado la puesta en práctica de la estrategia, porque lo nuevo se aprende, tener interés para aprender y ponerlo en práctica desde nuestra realidad. Y para empoderarse de la planificación por acciones estratégicas es todo un proceso de aprendizaje.

Castillo (2004), considera que, la planificación por acciones estratégicas situacionales es una propuesta que mantiene un carácter ecléctico, es muy práctica, pues no se queda solamente en la formulación de directrices generales: objetivos, políticas y estrategias, sino que, permite estructurar resultados concretos y prácticos del proceso de planificación a partir de la proposición de acciones estratégicas de gestión o acciones inmediatas cuya ejecución no está de ningún modo supeditado a los recursos económicos inciertos que se pueden o no conseguir en un futuro, sino que la ejecución del plan está ligado a los escasos recursos humanos, técnicos y económicos con lo que cuenta el pueblo dule.

Es el plan que establece las directrices estratégicas de desarrollo de Gunayala en el largo plazo (10 años: 2015-2025). Se obtuvo como resultado de un proceso largo de concertación o de consulta participativa entre profesionales y actores comunitarios y/o sociales para definir el futuro deseado y posible de Gunayala (Gudynas, 2001). Se fundamenta en un reconocimiento de las limitaciones y potencialidades del territorio y la definición de los objetivos y proyectos que le transformarán para avanzar hacia el desarrollo sostenible, incorporando todas las dimensiones del desarrollo local (ambiental, cultural, social, económica, político institucional, entre otros).

La visión de desarrollo y los objetivos estratégicos definidos en el PEGY 2025, serán la referencia para la formulación de los objetivos y proyectos tanto de los Planes Comunitarios de Desarrollo (PCD) como del Plan Operativo Anual (POA).

Tener un Plan Estratégico es una ventaja porque favorece la continuidad de la Nación Dule, en tanto reduce las posibilidades de hacer “borrón y cuenta nueva” con cada plan para cada 10 años que se elabore.

Nuestra visión

“Ser un Gobierno Comarcal, impulsando políticas socioeconómicas y ambientales con pertinencia cultural generando alternativas de solución, asegurando un desarrollo integral desde adentro de acuerdo a las capacidades colectivas del Pueblo Guna, garantizando una mejor calidad de vida”.

De esta visión se desprenden las principales apuestas estratégicas en un horizonte de diez años (2015-2025), para lo cual se impulsarán y profundizarán una serie de transformaciones en la forma en que se relacionan la sociedad, el Estado, la economía y la naturaleza. Estas apuestas son las siguientes:

§  Una Comarca con un nuevo modelo de desarrollo desde adentro en marcha, que resulte en un incremento sostenible basado en una economía solidaria más productiva, e innovadora; conectividad con la región y el mundo; generación de empleo digno; servicios educativos y de salud con una amplia cobertura, de calidad y que permitan a la población desplegar sus talentos y potencialidades; implementación de un proceso de preservación de la degradación ambiental; un pueblo que tenga más resiliencia ante los efectos del cambio climático, y garantías de que el desarrollo sea verdaderamente sostenible, en armonía con la naturaleza.

§  Una Comarca equitativo e incluyente en el que no se le diga o repita que es un pueblo de pobreza extrema; toda la población goce plenamente de sus derechos; haya mayor igualdad e inclusión social y de género, y en el que el territorio esté más articulado y equilibrado, de manera que Gunayala sea más íntegro, policéntrico, y aproveche las potencialidades del territorio para el desarrollo cultural y nacional.

§  Una Comarca seguro y solidario que haya conquistado la paz; fortalecido su identidad y dignidad; y que goce de altos niveles de cohesión, convivencia social y seguridad alimentaria y soberana, sobre la base de una cultura fortalecida, determinada por la tolerancia, el respeto y la solidaridad.

Plan Comunitario de Desarrollo (PCD)
Es el plan para el desarrollo de las comunidades que elabora y ejecuta cada comunidad, considerando las directrices generales que se han consensuado en el PEGY 2025. El Plan Comunitario de Desarrollo puede tener una vigencia de cuatro a cinco años, que incorpora todas las dimensiones del desarrollo comunitario (ambiental, social, cultural, económica, político institucional, entre otros).

Tanto para el PEGY 2025 como para el PCD, se pueden elaborar planes sectoriales, que son aquellos que desarrollan una línea temática específica. Son planes sectoriales como, por ejemplo, el Plan de Ordenamiento Territorial, el Plan de Transporte Terrestre y Marítimo, el Plan de Turismo, entre otros.

Se presenta el PCD, porque ciertas comunidades lo han elaborado, pero no han sido ejecutados. Ejemplos, Planes Ambientales Comunitarios de las comunidades de Gardi Sugdub, Narasgandub Dummad, Aglidub (Castillo, 2007), Uggubseni, Plan de Manejo Marino Costero de los 6 Pueblos Unidos (FUSPU), las que conozco hasta el momento. Se sugiere que cada comunidad lo puedan elaborar a partir del PEGY 2025.

Plan Operativo Anual (POA)
El POA constituye (Castillo, 2016), el instrumento anual de planificación. Es el elemento de unión entre el nivel estratégico y el nivel operativo. Pretende conseguir nuestros deseos como organización a través de la acción diaria. Significa conducir el “día a día” de los Congresos Generales, a través de las Juntas Ejecutivas de acuerdo a los objetivos y estrategias establecidos.

El POA, permite concretizar los objetivos establecidos en el PEGY 2025, en proyectos y actividades que se ejecutarán en el período de un año, por lo que tiene una relación directa con el Presupuesto que genera el CGG - Sunmaggaled. Un insumo clave del Plan Operativo Anual, que debe establecerse en el futuro a corto plazo, es el Plan de Inversión Comarcal (PIC), que se elabora con los resultados del Presupuesto o generación de ingresos del CGG. El PIC compromete recursos destinados a fines específicos del desarrollo comunitario en la forma de proyectos de inversión.

La relación de temporalidad entre los tres planes señalados: Plan Estratégico de Gunayala (largo plazo), Planes Comunitarios de Desarrollo (mediano Plazo) y Plan Operativo Anual (corto plazo), se representa en la siguiente gráfica 1:

Gráfica 1
Además de los tres planes principales señalados, forman parte del sistema de planificación comarcal dos elementos que son soporte a todo el proceso de planificación, estos son la Secretaría de Comunicación e Información y del Sistema de Monitoreo y Evaluación (SIME)[3].

Secretaria de Comunicación e Información, es parte del sistema de planificación comarcal, que, si bien hoy no tiene como finalidad levantar, procesar y organizar toda la información relevante al proceso de desarrollo comunitario y servir como fuente de referencia e intercambio entre los actores involucrados, los estudiosos del tema y la ciudadanía en general. La secretaria de comunicación e información debe adaptarlo como un objetivo más de su unidad. Es una herramienta clave para la toma de decisiones. La secretaria proveerá de información cuantitativa y cualitativa útil para todos los planes que se elaboren en la comarca.

Sistema de Monitoreo y Evaluación (SIME), cuya función es medir y evaluar si lo que se ejecuta en la Comarca está contribuyendo al logro de los objetivos, es decir, si se está avanzando hacia la visión de desarrollo que se ha consensuado. El monitoreo es un proceso paralelo de seguimiento a la ejecución, que permite la retroalimentación permanente, mientras la evaluación es la comparación sistemática del avance en la ejecución en relación a los objetivos y metas propuestos, que permite tomar medidas correctivas si los resultados no son los esperados.

El Sistema de Planificación Comarcal se organiza con el propósito de mejorar la toma de decisiones y disponer de instrumentos que guíen la acción pública y privada al interior de la Comarca. La puesta en marcha de un sistema de planificación permite utilizar la evaluación y el mejoramiento continuo en la gestión pública, con el objetivo de garantizar el bienestar de la población.

LA GESTIÓN: NUEVO DESAFÍO PARA EL DESARROLLO COMARCAL

Ante el nuevo desafío de una gestión comarcal para el desarrollo, implica una nueva gobernanza, para ello, la estrategia plasma que, “es de gran responsabilidad la planificación, la ejecución eficiente de sus recursos y la articulación de políticas entre los diferentes actores internos y externos (Secretarias y Comisiones) al igual que con el Gobierno Central con la finalidad de mejorar las condiciones básicas en que vive la gran mayoría de la población”.

“Por esta situación es necesario la actualización, modernización y la sistematización del recurso financiero y administrativo acorde a las nuevas necesidades y realidades en la Comarca de Gunayala y en el entorno nacional”.

“De manera que la administración en conjunto con las secretarias y otras instancias dentro de la estructura de gobierno comarcal estudie, analice, diseñe, elaboren una estrategia para reforzar el marco normativo interno de cada organismo con el objetivo de reducir, estandarizar y simplificar las normas internas, de esta forma homologar e incrementar la eficiencia de los procesos en toda la administración comarcal, por lo que se debe elaborar, aprobar e implementar los manuales administrativos, financieros y contables”.

“Ante una nueva realidad, dinámicas y cambios acelerados que rodea la sociedad guna, se hace necesario que haya reformas estructurales y de gestión de los Congresos Generales. Revisar sus estatutos ante nuevas realidades. La comisión de reformas de Igardummadwala, debe tomar en cuenta estas realidades. De hecho, se tendrá que desafiar costumbres ya acrecentados o conformismos ya arraigados”.

“Todas las dimensiones de la vida del pueblo guna, social, política, cultural, religiosa, ecológica, económica, entre otros. Son vividas de manera integral. Querer fragmentarlas es empobrecer y debilitar la fuerza del plan del pueblo guna. El Bab Igala y la memoria histórica es el inspirador de ese plan y de esa visión holística de la vida. Onmaggednega es expresión de esta integralidad de la vida. Porque allí, se plantean, se viven, se piensan y se enfrentan todos los aspectos de la vida”.

“Bab Igala aporta al mundo en su proyecto de vida, su cosmovisión y sabiduría. Este plan a través de Bab Igala es antisistémico, anticapitalista, antineoliberal, totalmente alternativo. Es semilla de un futuro distinto”.

FINALMENTE, uno de los mayores desafíos de la gestión es integrar la estrategia con las operaciones; surgiendo así los Planes Operativos Anuales, quienes para su ejercicio están conformados por ciertas etapas en su elaboración, que permitirán un mejor desempeño y un mayor alcance de los objetivos (Castillo, 2016). Esto solo será posible si los planes son consistentes, reales, coherentes y viables, fundamentadas en procesos participativos. La participación debe ser defendida no sólo como herramienta de elaboración de políticas sino ponerlo en marcha y, principalmente, control de las actividades que definen el bien común y contribuyen al desarrollo sostenible, es decir, construir el mañana. De esta forma, se construye las capacidades necesarias para la ejecución de programas y proyectos. Se desarrolla una cultura de monitoreo o seguimiento y evaluación de los procesos, resultados e impactos.

Referencias:

Castillo, G., 2004. Cambiando nuestra perspectiva de desarrollo sostenible: planificación con lineamientos interculturales. CENDAH, Gunayala, Panamá. 7 p.
 
Castillo, G., 2007. INFORME FINAL. "Consultoría para la Elaboración y Actualización de Planes Estratégicos para el Uso de los Recursos Naturales en la Comarca Kuna Yala, Ecoregión Darién-Kuna, Panamá”. CON-BID-DB-007. Programa Manejo Integrado de Ecosistemas en Comunidades Indígenas (PMIIE). Panamá. 38 p. Anexos: 3 Planes Ambientales Comunitarios: Aglidub, Gardi Sugdub y Narasgandub Dummad

Castillo, G. 2016. ¿Cómo Desarrollar PEGY 2025? En: Gubiler - http://gubiler.blogspot.com/2016/02/como-desarrollar-pegy-2025.html?spref=fb

CGG-CGCG, 2015. Gunayala 2025: Plan Estratégico de Gunayala 2015-2025. Comarca Gunayala, Panamá. 112 p. + Anexo: Programa PAC

Gudynas, E., 2001. Actores sociales y ámbitos de construcción de políticas ambientales. Ambiente & Sociedade, 4(8), 5-19. NEPAM, Uicamp, Campinas, Brasil.

Toledo, V.M., 1992. Utopía y Naturaleza: El nuevo movimiento ecológico de los campesinos e indígenas de América Latina. Nueva Sociedad, NRO.122, Noviembre - Diciembre. pp. 72-85.



[1] Congresos Generales: administrativo y cultural
[2] El CGG (administrativo), incluye al Congreso General de la Cultura Guna (CGCG) como una unidad en cuanto al presupuesto, planificadas anualmente. Pero sus actividades planificadas se ejecutan independientemente
[3] La creación de ésta unidad para ejecutar el SIME es una sugerencia o recomendación del PEGY 2025

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